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[人民日報]鄂州探索生態價值實現路徑:呵護綠水青山 構建生態補償機制
 

發布時間:2018-11-02 14:46:59     投稿信箱:[email protected]

 空中俯瞰梁子湖。仲華攝

 

游客在沙窩鄉青嶺生態園采摘甜桔。
閔佳杏攝

鄂州城區一景。方仲華攝

要一泓碧水,還是要一塘珍珠?

選擇沒有懸念,1.2萬余畝珍珠養殖全面退出,上億元的年產值被舍棄。

保生態,還是保產業?

守著全國十大名湖之一的梁子湖,湖北省鄂州市梁子湖區意志堅決。2013年起,梁子湖區全域500平方公里全面退出一般性工業,每年減少近4000萬元的稅收。彼時,當地全口徑財政收入才2億余元。

這樣取舍,真的劃算?

“不吃虧,還有得賺。”今昔對比,梁子湖區委書記夏帆底氣很足。

發展算經濟賬,更算生態賬。作為湖北省唯一的試點地級市,鄂州從2016年起率先在全域開展自然資源資產負債表編制工作,盤點綠水青山家底并打上“價格標簽”,生態審計、生態補償、生態融資等改革創新隨之步入制度化、常態化軌道。

“真算賬、結硬賬,好山好水從無價轉化為有價,從‘靜資產’變成‘活資金’。”鄂州市委書記、市長王立說。2016年至今,因溢出生態服務價值,梁子湖區共獲得市及其它區的生態補償資金1.3億多元。

欠下生態賬,追責“零容忍”。近兩年來,依據自然資源資產審計發現的問題,鄂州已問責78名相關負責人。

今年4月,習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上指出,要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑,選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點,探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。

因鋼而興的鄂州,用生態價值工程率先破題,生態賬越算越細,經濟發展新邏輯愈發鮮明。這座長江之畔的鄂中小城,傾力“治山理水”,講述生態價值日益“顯山露水”的新故事。

勇蹚“深水區”

生態建設需要久久為功。如何讓生態治理體系進入良性自發狀態?鄂州系統化設計并實施“生態價值工程”探索“生態優先、綠色發展”實踐路徑

退垸還湖、退漁還湖、退田還湖,梁子湖區正加速重構“夢里水鄉”。

梁子湖區東溝鎮,曾因珍珠養殖而聞名全國,被譽為“華中珍珠第一鎮”,有著完整的產業鏈。如今再訪東溝鎮,已難覓珍珠蹤跡。養殖戶或轉產,或關場外出務工,珍珠養殖退出面積達7000余畝。驅車行駛鎮上,只有尚未撤下的大小招牌,猶在訴說過往。

“不是市場不好,是為了保護生態環境。”梁子湖區水務水產局局長賀立同說,“養殖珍珠要投肥投料,導致很多水塘的水質都在Ⅳ類以下。”

鄂州河湖縱橫,自古以水優著稱。共抓大保護、不搞大開發,重構長江經濟帶高質量發展新版圖,是鄂州必須答好的一道時代考題。

鋼鐵、水泥等傳統產業比重過高,資源環境負荷過重,一直是鄂州經濟的痛點。被列入武漢城市圈戰略備用水源地的梁子湖,一度水面面積、庫容減少,野生魚類資源逐年下降。

動真碰硬的環保風暴,盡顯鄂州生態優先、綠色發展的決心與擔當:在梁子湖區域劃定生態紅線“只予不取”;在80余公里的長江沿岸,一年關停污染企業500家,5年來萬元GDP能耗下降兩成以上……

生態建設需要久久為功。如何讓生態治理體系進入良性自發狀態,激發起可持續的內生動力?王立的回答是:系統化整體規劃、工程化有序實施。

2015年9月,我國生態文明建設領域改革的頂層設計——《生態文明體制改革總體方案》出臺,自然資源資產產權制度、資源有償使用和生態補償制度、生態文明績效評價考核和責任追究制度等“四梁八柱”,就此奠定。

作為湖北版圖最小的地級市,鄂州一直勇于擔當全省的改革試驗田和先行區。如今有了生態文明體制改革頂層設計這個導航儀,鄂州躍躍欲試,向生態文明改革深水區再出發。

次年3月,鄂州被湖北省確定為自然資源資產負債表編制和領導干部自然資源資產離任審計試點城市,在全省是唯一的地級試點城市。接到任務的當晚,鄂州市委和市政府即召開會議,將此項試點作為當年的“1號改革工程”。

自然資源資產價值化、市場化、金融化,生態責任制度化,發展動能生態化,鄂州系統化設計實施生態價值工程,改革推進蹄疾步穩。

“踐行‘綠水青山就是金山銀山’理念,要做好制度設計,讓實踐路徑清晰起來。”生態價值工程率先破題,王立頗有感觸,“兩年的探索很有味道,漸入全域抓生態軌道。”

念好“緊箍咒”

自然資源資產負債表一編制出來,反應出乎預料。“這次的數據含金量很高,既能變現,又是問責依據,誰也不敢大意。”近兩年鄂州生態審計已問責78人

沒日沒夜忙了幾個月,眼看工作就要收尾,吳剛卻遇到了“大麻煩”。每個區的自然資源資產負債表編制出來,按要求須由各區政府常務會按“三重一大”事項集體討論,再由政府負責人簽字確認。可過了半個月,簽字環節還沒落實。

吳剛是鄂州市統計局局長,2016年3月起負責牽頭編制自然資源資產負債表。雖然之前做了充分準備,可進入操作環節,問題遠比想象的多。

這次編制的范圍,涉及2011年至2015年的統計數據。有的數據缺失,有的數據打架,有的數據時效性不強……光是確保數據收集完整、準確,前前后后就費了不少功夫。

更難的是,這些自然資源資產,價值怎么核算?

“大家都知道一棵樹能賣多少錢,但它創造了多少生態價值,沒人說得清楚。”鄂州市金融辦副主任秦劍濤說,編制自然資源資產負債表,對自然資源資產進行價值計量,就是要把這事說清楚。

經過反復比較,鄂州市最終選擇與華中科技大學合作,采用當量因子法進行自然資源資產價值化。土地、水域、森林等自然資源資產,被賦予相應的系數,再通過專門的計量模型,將其對生態的服務貢獻統一度量為無差別、可交換的貨幣單位。

按照這個算法,一平方公里的梁子湖水能產出多少生態服務價值?以2011年的數據為例,1個標準當量因子對應的價值,是全國一公頃農田產出的糧食平均價值,以2010年全國數據為基準,再剔除物價因素,最終測算為3590元。湖水水質按照二類標準測算,其具有的水資源供給、氣候調節等功能對應的當量因子總值為103.94。那么,梁子湖一平方公里水域的生態服務價值就是37萬多元。梁子湖總面積271平方公里,這整湖清水的生態服務價值便約為101億元。

沒想到,自然資源資產負債表一編制出來,反應出乎預料。那時的鄂州市統計局天天像開記者招待會,各種問題一股腦兒砸過來。“有的說,數據怎么少了;有的說,這是歷史遺留問題,不能算在我們頭上。當面質疑的,打電話來問的,熱鬧得很。”

也難怪別人較真,這張表確有厲害之處。

“它像一張網,囊括轄區內生態家底,而且只能增加不能減少。”鄂城區委書記劉厚文坦言,以前能做的事,現在不能再做,倒逼轉型。

此外,它還為領導干部離任審計提供實據。

“過去了解一個地方的生態環境狀況,可能就是轉一轉、看一看。現在都是定量的,好壞一目了然。”華容區委書記姜飛輪說。

鄂州市委副秘書長、改革辦主任范玉姣也理解,“這次的數據含金量很高,既能變現,又是問責依據,誰也不敢大意。”

如今,鄂州市自然資源資產負債表編制工作已實現常態化,每年編制上一年度的負債表。而且,全市土地資源、林木資源、水資源、礦產資源4個賬戶8張表,編制范圍均已延伸至村一級。

與此同時,鄂州全面啟動對市本級、區和鄉鎮領導干部自然資源資產的離任審計工作。

自然資源資產離任審計的內容,一是數量上的多少之變,二是質量上的好壞之變。除了“目視”手段,鄂州市審計局還利用地理信息技術和大數據思路,拓寬審計視野。

“這就是一張‘天網’,能讓問題更直觀地顯露出來。”鄂州市審計局局長李志鵬介紹,審計結果被作為領導干部考核、任免、獎懲的重要依據。近兩年來,因自然資源資產離任審計發現問題,鄂州市已有78名相關責任人被問責。

誰保護誰受益

建立市域內橫向補償機制,好山好水能夠變現了。如果不改變發展方式,還是引進污染大、附加值低的產業,“恐怕每年從中得到的稅收,還不足以支付給其他區域的生態補償金”

梁子湖區萬秀村黨支部副書記楊怡生沒想到,曾經招人煩的垃圾,現在竟成了“寶”。

就說廢棄塑料瓶,以前在村里轉一圈,時不時就能看見幾個。如今瞪大了眼睛也難找出一個。

“不光沒人扔,村民還四處去撿。”楊怡生笑言,沒幾天工夫,過去幾十年扔掉的,全都被撿了回來。

很多城市社區都犯愁的垃圾分類,在這里卻搞出了名堂。塑料瓶、銅鐵料、干電池、廢紙箱……村民平時積攢,每周六下午集中送到村部,按類別計分,再憑積分兌換日用品。

與全域推進農村垃圾分類一樣讓人驚喜的,還有梁子湖區的鄉村全部實現污水集中處理。這些,都是梁子湖區傾力抓生態文明建設的縮影。

“對生態環境的保護與建設,是全域全方位的,區里的首要任務就是抓生態。”梁子湖區委常委、辦公室主任彭少杰說。

2016年,彭少杰從鄂州市政府調到梁子湖區,任職區委常委,負責生態文明建設。這樣的安排,是鄂州市的一次大膽探索。在梁子湖區,從區委到鄉鎮黨委,都設置了“生態常委(委員)”。

“誰污染、誰補償、誰保護、誰受益”的正向激勵機制,讓梁子湖區嘗到了抓生態的甜頭,也有了繼續抓下去的干勁。

鄂州明確將水流、森林、濕地、耕地、大氣作為生態補償的5大重點領域,構建起市域內生態保護者與受益者良性互動的多元化補償機制。

梁子湖區成為改革最大受益者。2017年,梁子湖區獲得生態補償資金5031萬元;2018年,獲得生態補償資金8286萬元。

起初,見市里動了真格,要往外掏錢的區意見大。有干部說:“我們也在搞生態文明建設,也在創造生態服務價值,憑什么給別人錢?”

秦劍濤就被當面問過好幾次,“每個區都在提供生態服務價值,但是你提供給別人的,沒有人家提供給你的多。兩相抵扣之后,你還使用了一部分別人提供的生態服務價值,當然應該付錢。”

以2017年為例:按照各區向其他區溢出的生態服務價值測算,梁子湖區須分別支付鄂城區和華容區657萬元、942萬元;鄂城區須分別支付梁子湖區和華容區17164萬元、8131萬元;華容區須分別支付梁子湖區和鄂城區9594萬元、3172萬元。互相沖抵之后,梁子湖區應分別從鄂城區和華容區得到21466萬元和3693萬元。考慮到這項工作剛起步,鄂州市先按實際提供生態服務價值20%的權重實施生態補償,即5031萬元。同時,市財政承擔70%,區級負擔30%。最終,鄂城區出了1288萬元,華容區出了221萬元。

這5031萬元,其實并不足以彌補梁子湖區的損失,但由此帶來的影響卻頗為深遠。

“至少給干部群眾以希望,有舍也有所得。”夏帆說,只要不斷做好做大生態優勢,溢出的生態服務價值越多,補來的真金白銀越多。

按照鄂州市的路線圖,生態服務價值的權重比例將逐年增大。市財政的補貼比例也將逐年降低,直至完全退出。

對鄂州各級領導干部而言,這無疑是巨大的壓力,唯一的出路便是將綠色發展真正落到實處。在范玉姣看來,如果不改變發展方式,還引進污染大、附加值低的產業,“恐怕每年從中得到的稅收,還不足以支付給其他區域的生態補償金。”

不過,需要繼續破解的問題仍然存在。梁子湖是湖北省內蓄水量第一、面積最大的淡水湖,其處于鄂州境內的部分只占到整個湖區面積的1/3,另外2/3屬于武漢市的江夏區,上游來水還涉及黃石市、咸寧市。對一湖清水的嚴格保護,以及生態補償機制的完善,僅靠鄂州一地可謂獨木難支。

“更好發揮生態補償機制作用,就需要在更大范圍推廣實施。”不少干部群眾表示。

跳出內循環

改革越是深入,鄂州人越意識到,要讓社會資金和市場主體看到生態價值,吸引其主動參與、投入

退出了一般性工業,生態補償資金暫時又不足以彌補損失,梁子湖區靠什么發展?

緊鄰武漢光谷的梧桐湖新區,成為梁子湖區新的“聚寶盆”。全數字“正電子發射斷層成像和X射線斷層成像掃描”、鋼軌表面激光延壽處理技術……45個創業團隊和高科技項目在這里安家落戶。

看效益,這塊50平方公里土地上集聚的新產業,遠超此前梁子湖區500平方公里退出的一般性工業。

“現在70%的稅收都來源于此,預計今年全區稅收能到7億元。”夏帆發現,雖然說決定企業入駐的因素很多,但好的生態環境確實功不可沒。

有約束、有好處,誰也不愿再頂著罵名,為短期利益招攬污染企業。生態文明建設的理念與行動,在鄂州越來越合拍。

梁子湖區過去山少林少,綠化率僅有10%。短短3年,新種的10萬棵樹茁壯成長,綠化率提升到20%。因為大部分國土面積是湖和田,外人逗趣:照這么下去,梁子湖就沒地方種樹了。

華容區瓜圻村,江湖港連通工程快馬加鞭。歷史上這里通江達湖,后來圍湖造田,導致水患嚴重。華容區委副書記成華麗說,生態修復既是還債,“更是對生態重新估價、對發展思路重新厘定。”

不過,無論是更加重視生態環境保護,還是建立健全生態補償機制,鄂州生態價值工程這篇大文章還只是破了題。改革越是深入,鄂州人越意識到:有了好生態,還要讓社會資金和市場主體看到生態產品的價值,并吸引其主動參與、投入,才能實現生態資源金融化、資本化。

“目前的生態補償機制,還是以行政手段為主,屬于政府間的自我循環。”鄂州市常務副市長李軍杰說,鄂州通過生態價值發現,將自然資源資產計量結果運用在政府間支付上,這條路算是走通了,“但在二級市場發現價格、促使更多社會資本進入方面,鄂州還在探索。”

今年2月,鄂州市水務集團以水庫灌溉權作為融資標的物,獲得質押貸款2000萬元。以自然資源資產評估價值為貸款額度依據,鄂州針對產權主體進行銀行授信,使自然資源資產貨幣化并進入市場流轉……一系列創新實踐,正漸次開展。

趕在國慶節前,李軍杰又跑了一次國家開發銀行,希望能借鑒土地增減掛鉤指標的思路,打造可供市場交易的生態指標,推動自然資源資產市場交易。李軍杰和秦劍濤已經為此奔忙了大半年,如今終于贏得多方認可,有望變成現實。

不顯山露水的鄂州,決意續寫生態價值實現的“顯山露水”故事。

鄂城區燕磯鎮,湖北國際物流核心樞紐項目建設爭分奪秒。它以航空物流為龍頭,導入臨空高端產業,將推動鄂州從“鋼城”邁向“港城”。值得一提的是,因建設需要而被占用的自然資產資源,經過嚴格的環評之后,得到有效恢復。鄂城區委副書記夏鑫說:“既要保證用地,也要確保生態資源占補平衡。”

附近村莊大多已拆遷,但不久之后,村民還將回到這里居住、工作。江湖連通、草木蔥蘢的新空港,承載著鄂州綠色發展的新夢想。村民時不時回來瞧上一眼,閑聊起來滿是憧憬:綠色引領,水碧山青的新鄂州,將飛出怎樣的新高度……

版式設計:蔡華偉

《 人民日報 》( 2018年11月02日 16 版)

 
 
值班編輯:鄧毅 責任編輯:黃華 校對:張夏
 
 
 
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